什么是“多规合一”？它的演变对康养产业开发有何影响？

什么是“多规合一”？

“多规合一”，是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。

△“多规合一”规划体系框架图（图源 | 建筑联盟）

△主要规划边界与协调重点内容框架图（图源 | 建筑联盟）

“多规”有哪些规划？

★生态及资源环境约束类规划（共计23项）

★生态环境保护规划、土地利用规划的基本农田等约束内容；

★水资源和湿地保护规划、林业规划、海洋保护规划；

★国民经济、社会事业、产业发展类的规划（共计44项）

★国民经济社会发展规划；

★部门的事业规划及产业发展规划；

★开发建设类的规划（共计68项）

★国际旅游岛建设发展规划纲要、主体功能区划（开发区域）；

★土地利用规划（建设用地）、城乡规划；

★基础设置规划

“ 多规合一”的政策发展

“多规合一”并不是个新鲜的词，早在2008年以来，地方政府针对规划体系职能不清、内容打架等诸多困境，自发地开展了“N规合一”的实践活动。比如，武汉、上海开展的“两规合一”，广州、厦门开展的“三规合一”，重庆开展的“四规合一”，北京开展的“五规合一”。

国家层面首次释放“多规合一”的信号是从2013年12月的中央城镇化工作会议以及2014年3月《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》开始的，在规划中有三段话非常重要。

第一段话，“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。”

一是建立空间规划体系，既然叫建立不叫完善不叫优化，一定是继承原先很多规划的基础上建构的新的规划体系。

二是规划体制改革，去年年底自然资源部已经成立了，内部成立了新的国土空间规划局，从2013年到2018年机构改革经历了五年时间，过程也比较长。

三是加快规划立法工作，这个法律到目前为止大家都没有见到，这应该是围绕着空间规划改革的新的法律，是未来空间规划发挥效力的重要法律保证。

第二段话，“城市规划要由扩张型规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性，不能政府一换届，规划就换届。”其实就是把未来的国土空间规划的方向指明了，未来的国土空间规划一定是限定城市边界、优化空间结构的规划，这个指导思想非常明确，并且规划一定是连续性的，一张蓝图干到底。中央新型城镇化会议以后，国家有关部委开展了很多的试点，特别是以国家发改委为主导推进了大量的空间规划试点工作，做了很多省级空间规划的积极探索。

第三段话，可以在县市探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，形成一个县市一张蓝图，持之以恒加以落实。强调的是多规合一，是空间规划层面的东西，形成一个一个县市一张蓝图。

国务院《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》（国发〔2014〕18号），明确将推动经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护等“多规合一”，成为2014年的重点任务之一。

《国家发改委、国土部、环保部、住建部关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》 （ 发改规划〔2014〕1971号），要求探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境等规划“多规合一”；探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制；明确了28个试点市县名单。

2016年1月中央城市工作会议报告，在“统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市空间全局性”章节中，提出要在《全国主体功能区规划》、《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的基础上，结合实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略，明确我国城市发展空间布局、功能定位。要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约联动发展。

在“统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性”章节中，提出城市发展需要依靠改革、科技、文化三轮驱动，增强城市持续发展能力。要推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。这里的需要注意的是，“多规合一”，空间规划是一项改革任务，改革是生产力。

2016年4月四部委《关于开展省级空间规划研究工作的通知》，探索如何编制统一的省级空间规划。要求分析梳理现有各类空间性规划内容结构，研究以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，是编制统一空间规划的总体思路和建议。

2017年9月13日中共中央国务院关于对《北京城市总体规划2016年-2035年）》的批复和2017年12月25日国务院关于对《上海城市总体规划（2017年-2035年）》的批复，对照以前国务院给全国各个大城市、特大城市总体规划批复，可以体会到中央政府对这两个超大城市的批复中已经把国土空间规划的要求贯彻在批文当中，我们编的是城市总规，批的是其实是国土空间规划的很多要求。可以看到北京市的批复中提到几个坚持，特别强调了注重生态保护、多规合一，包括一张蓝图的要求。在上海的规划批复中提得更加具体，提的是优化城市空间布局，落实主体功能区战略，“扩大生态空间、保障农业空间、优化城镇空间”，在总规的批复当中已经把新的国土空间规划的三生空间的重点融进去了，两个中国最具影响力的城市的总规批复，充分体现了中央政府对未来国土空间规划大的导向。

2018年3月14日国务院机构改革方案出台，组建了自然资源部。明确了自然资源部的21项职责，25个内设机构，3类派出机构，涉及空间规划的司局包括：国土空间规划局，国土空间用途管制司，国土空间生态修复司。值得注意的是，机构改革跟整个行政管理的逻辑是一脉相承。国土空间规划局的具体职责是拟定国土空间规划相关政策，承担建立空间规划体系工作并监督实施，也是负责所谓“多规合一”、“一张蓝图干到底”这部分职责。

2018年11月18日中共中央、国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号），这个文件界定了国家规划体系，整个国家规划体系是一个顶层三个支撑，国家发展规划是最上位的规划，是经济社会发展的宏伟蓝图，三个支撑是国家级的专项规划、区域规划、空间规划，这个体系职责界定比较清楚，逻辑关系理得比较清楚，统一表述为“建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”。

这里面需要关注的是国家发展规划是五年规划，其他的国家级的空间规划、专项规划、区域规划往往都做得时间更长，五年规划指导更长期的规划，是未来规划体系当中需要重点考虑的问题。空间规划当中也提到了重点就是落实国家发展规划提出来的国土空间规划保护要求，换个角度来说国家发展规划更加宏观顶层设计、顶层思考，空间规划重在落实，空间规划一定是要落图的，空间规划里面主要是聚焦开发强度的管控和主要控制线落地，它是强调空间落位的，没有坐标肯定不行，这正好是我们传统城市规划的强项。

2019年1月4日《<中华人民共和国土地管理法>、<中华人民共和国城市房地产管理法>修正案（草案）》征求意见稿，草案中提出依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。

“多规合一”对康养产业开发之影响

康养产业的开发 可能会涉及到社会发展规划、城乡规划、 土地利用规划、生态环境保护规划，其中于投资开发商而言最为重要的便是土地政策，直接影响到拿地的进展。

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土地政策两个关键词

第一个关键词是：建设用地总量控制，供需双向调节。

总量控制指的是，规划需要强化建设用地的总量控制，在此基础上对空间进行优化布局，从而盘活用地存量。供需双向调节则指的是通过供需的相互作用，从而达到平衡的过程或机制。从需求侧看，需要多部门协调配合，行政、法律、经济手段并重，采用财政、货币、投资、产业、土地等“组合拳“调节需求。从供应侧看，要按照严控增量、盘活总量、区别对待、适时适度、动态零花的原则，优化供应总量结构。宏观调控要适应不同经济周期，适应不同地方的发展阶段。以上各点可总结为：“五量调控”，即：总量锁定，增量递减，存量优化，流量增效，质量提高。

第二个关键词：差别化土地政策。

差别化是国土资源精细化管理非常重要的体现。实际操作层面，就是要基于各个地方的资源禀赋和发展阶段，体现出不同地区土地政策的差异性。例如，国家层面的和很多地方层面的主体功能区规划，就体现出差别化的指导思想。主体功能区规划把国家分成四大类地区，每个地区制定出差别化的政策，包括：不同的土地、资金政策、项目投资、生态保护政策。比如，上海要支持战略性新兴产业发展，就要有相应的产业政策。此外，在特殊时期和特殊地区，比如当某地区遇到重大自然灾害时，也需要有差别化的政策出台。

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土地规划政策

土地利用规划体系是很清晰的，大致可分为全国-省-市-县-镇（乡）（-村）。2016年6月，《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》印发实施，对全国及各省（区、市）耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指标进行调整，并对土地利用结构和布局进行优化。土地规划体系总体上不够健全，缺少系统的专项规划、详细规划的架构，但土地利用总体规划的层级体系是完整的，各级土地利用总体规划规划全国范围内已经做了2—3轮，而且是全国范围内开展。此外，土地规划的年限相较于城乡规划而言，是非常明确的，各级规划上下保持一致。

土规调控指标中关键的指标包括：耕地保有量、基本农田面积、建设用地总规模、新增建设用地规模以及人均建设用地指标等。主要图纸包括：土地利用现状图（2005年）、土地利用总体规划图、生态空间体系图和土地综合分析图。

年度计划类型方面，国土部不断改进和优化土地利用计划编制下达方式，实施3年编制滚动，分年度下达。土地利用计划方面，加大了存量用地盘活利用；新增建设用地计划安排与供地率、城镇低效用地再开发、闲置土地数量等挂钩等。

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土地审批政策

主要包括审批权限和审批流程。审批权限在土地管理法里有相应的规定。《土地管理法》第四十五条规定，征收下列土地时，由国务院批准：

（一）基本农田；

（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷；

（三）其他土地超过七十公顷的。

从一块集体农用地变成国有建设用地，在土地审批的程序里，就需要提交“一书四方案”。“一书”就是“建设项目用地呈报说明书”，具体说明这块地的基本信息。“四方案”包括：农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案。“农转用方案”，在农用地转为建设用地时的方案，包括测绘报告等。“补充耕地方案”，占用的耕地从哪补，补在哪里。土地管理法中写的很清楚，如果建设用地占用了耕地的话，要补充一块质量、数量相等的耕地。“征用土地方案”，集体土地被征为国有土地时的方案，是非常复杂的，包括：征用土地范围、征用程序、税费、新增建设用地有偿使用费等。“供地方案”，根据供地政策，确定供地方式，具体包括出让、划拨、转让等方式。

其中“土地出让”是指国家将土地使用权必须在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地出让大致有以下几种方式：招标、拍卖、挂牌、协议。不同土地的使用年限的规定是不同的，住宅用地是70年，商业用地40年，工业用地50年，不能超过年限，但可以比规定年限少。但实际操作中往往以最高年限出让，这中间会出现一些问题，例如，工业用地出让50年与企业的一般只有10年左右的矛盾。

“土地划拨”：针对的是一些代表公共利益的土地，例如：部队用地，交通用地、文化教育用地等。

“土地转让”：土地使用者将土地使用权再转移的行为，即土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物转移给他人的行为。土地转让的方式包括：出售、交换和赠与等。

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